Sentencia C-072 de 2025: límites constitucionales a las facultades extraordinarias en materia aduanera y sus implicaciones para el Comercio Exterior

La Corte Constitucional profirió el 27 de febrero de 2025 la Sentencia C-072, un fallo de trascendental importancia para el régimen aduanero colombiano que declaró inexequibles tanto el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 como el Decreto Ley 920 de 2023. Esta decisión judicial reafirma los límites constitucionales al ejercicio de facultades extraordinarias y establece un precedente definitivo sobre la imposibilidad de delegar en el ejecutivo la expedición de códigos integrales, incluso en materias técnicas como el derecho aduanero.

Esta sentencia pone fin a un capítulo de tensiones institucionales donde convergieron consideraciones de eficiencia administrativa, exigencias democráticas y supremacía constitucional. El pronunciamiento no solo resuelve una controversia jurídica específica, sino que clarifica de manera definitiva los criterios para identificar cuándo una regulación constituye materialmente un «código» en términos constitucionales, independientemente de su denominación formal. Para los operadores de comercio exterior, la decisión representa un escenario de certidumbre normativa transitoria que, paradójicamente, anuncia cambios significativos en el horizonte regulatorio del sector.

El problema jurídico central

La Corte Constitucional enfrentó una cuestión fundamental: determinar si el Congreso puede otorgar facultades extraordinarias al Presidente para expedir un «nuevo régimen sancionatorio y de decomiso de mercancías en materia de aduanas», cuando el artículo 150, numeral 10 de la Constitución Política prohíbe expresamente conferir tales facultades «para expedir códigos».

El interrogante trasciende la denominación formal del decreto resultante. La cuestión medular radica en establecer si la regulación integral de un régimen sancionatorio específico configura materialmente un «código» en términos constitucionales, independientemente de que la norma habilitante o el decreto expedido utilicen o no esa denominación.

La resolución de este problema requería que la Corte precisara los criterios que permiten identificar cuándo un cuerpo normativo constituye un código para efectos de la prohibición constitucional, especialmente en casos donde la regulación abarca sistemáticamente todos los aspectos de una materia particular del derecho sancionatorio administrativo.

Consideraciones y fundamentos de la decisión

I. La construcción del concepto material de “código”

Para resolver el problema jurídico planteado, la Corte debía establecer criterios precisos que permitieran determinar cuándo un conjunto de normas constituye un «código» para efectos de la prohibición constitucional. La respuesta no podía limitarse a aspectos formales o denominativos, sino que requería un análisis material del contenido y estructura normativa.

La jurisprudencia constitucional ha desarrollado un concepto material de código que comprende tres elementos concurrentes: (i) debe tratarse de un cuerpo jurídico único con fuerza obligatoria; (ii) debe contener una regulación metódica, sistemática, armónica y coordinada de las instituciones constitutivas de una rama del derecho o de una materia específica, con pretensión de integralidad; y (iii) debe representar un cuerpo normativo que agote comprehensivamente la materia que regula.

Esta conceptualización material significa que la denominación formal resulta irrelevante. Un decreto que regule integralmente una materia específica del derecho constituye un código en términos constitucionales, independientemente de que se titule «régimen», «estatuto» o utilice cualquier otra denominación. La sustancia prevalece sobre la forma en la identificación de códigos para efectos de la prohibición del artículo 150, numeral 10 superior.

II. La integración normativa como herramienta de control

La Corte decidió integrar la unidad normativa incorporando al control de constitucionalidad tanto el artículo 68 de la Ley 2277 de 2022 (norma habilitante) como el Decreto Ley 920 de 2023 (norma expedida). Esta decisión metodológica resultaba indispensable porque la determinación de si se configuraba la prohibición constitucional requería examinar no solo la autorización abstracta, sino también su concreción normativa.

La integración permitió verificar si efectivamente se había expedido un código mediante facultades extraordinarias, evitando que el control se limitara a la norma habilitante sin considerar sus efectos materiales. Sin este análisis conjunto, la sentencia habría resultado inocua al no poder determinar la real dimensión de la eventual transgresión constitucional.

III. El antecedente determinante de la Sentencia C-441 de 2021

Un elemento crucial para la resolución del caso fue el antecedente de la Sentencia C-441 de 2021, mediante la cual la Corte había declarado inexequible el numeral 4 del artículo 5 de la Ley 1609 de 2013, que permitía al gobierno expedir el régimen sancionatorio aduanero a través de decretos en desarrollo de ley marco. En aquella oportunidad, la Corte estableció que dicha materia estaba sujeta a reserva estricta de ley por tratarse de una manifestación del ius puniendi estatal.

La Sentencia C-441 de 2021 contenía una orden expresa y específica al Congreso para expedir, en ejercicio de sus competencias constitucionales, «la ley que contenga el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable». Esta orden judicial tenía fuerza de cosa juzgada constitucional y requería cumplimiento directo por parte del legislador.

El Congreso, en lugar de acatar la orden judicial expidiendo la correspondiente ley, optó por conferir facultades extraordinarias al ejecutivo para la misma materia que la Corte había calificado como de regulación legislativa obligatoria. Esta decisión evidenciaba un intento de eludir el mandato constitucional mediante un mecanismo jurídicamente vedado.

IV. La verificación material: el Decreto Ley 920 de 2023 como código

Una vez establecido el concepto material de código y verificado el antecedente de cosa juzgada constitucional, la Corte procedió a examinar si el Decreto Ley 920 de 2023 configuraba efectivamente un código en los términos constitucionales. Este análisis resultaba determinante porque solo la constatación de que se había expedido un código mediante facultades extraordinarias configuraría la violación constitucional.

El examen del Decreto Ley 920 de 2023 reveló que constituía un verdadero código del régimen sancionatorio aduanero. Con sus 155 artículos, el decreto regula de manera sistemática, integral y con pretensión de plenitud todos los aspectos del régimen sancionatorio y el decomiso en materia aduanera: las infracciones y su clasificación, las sanciones aplicables, los procedimientos administrativos correspondientes, el régimen probatorio, los recursos y medios de impugnación, y la firmeza de los actos administrativos.

Esta regulación integral evidenciaba que no se trataba de una modificación puntual o reglamentaria de disposiciones preexistentes, sino de la creación de un sistema normativo completo y autosuficiente que agotaba comprehensivamente la materia sancionatoria aduanera.

V. La aplicación de los criterios jurisprudenciales de identificación

Asimismo, la Corte aplicó los criterios establecidos en la Sentencia C-100 de 2013 para determinar cuándo una materia requiere codificación:

1. El primer criterio, de tradición jurídica, se verificaba porque la propia Sentencia C-441 de 2021 había calificado esta materia como propia de codificación legislativa directa.
2. El segundo criterio, de significado constitucional, se cumplía porque se trataba de regulación integral del derecho disciplinario administrativo que involucra garantías fundamentales del debido proceso y constituye manifestación del ius puniendi estatal.
3. El tercer criterio, de concentración de competencias, también se satisfacía porque la regulación aduanera se encuentra radicada exclusivamente en el Congreso y se ejecuta únicamente por la DIAN.

La convergencia de estos criterios confirmaba que la materia regulada por el Decreto Ley 920 de 2023 tenía vocación de codificación y, por tanto, su expedición mediante facultades extraordinarias configuraba la violación constitucional denunciada.

El plazo otorgado al Congreso para legislar

La Corte otorgó al Congreso un plazo perentorio hasta el 20 de junio de 2026 para expedir la ley que regule el régimen sancionatorio y el decomiso de mercancías en materia de aduanas, así como el procedimiento aplicable. Este plazo de aproximadamente 16 meses debería ser suficiente para un adecuado proceso legislativo.

Si el Congreso no actúa dentro del plazo establecido, la inconstitucionalidad declarada surtirá plenos efectos a partir del 21 de junio de 2026, lo que generaría un vacío normativo que afectaría gravemente el control aduanero nacional. Esta amenaza constituye un incentivo poderoso para que el legislador cumpla la orden judicial.

Por el contrario, si durante el período de gracia se expide la ley correspondiente, la inconstitucionalidad constatada carecerá de efecto por sustracción de materia, validando retroactivamente el cumplimiento de la orden judicial contenida en la Sentencia C-441 de 2021.

Precedentes jurisprudenciales relevantes

La Corte precisó las diferencias sustanciales entre el caso resuelto en la Sentencia C-269 de 2022 (régimen sancionatorio cambiario) y el actual. Mientras en el precedente se trataba de la «modificación» de un régimen preexistente y específico para la DIAN en materia cambiaria, en el presente caso se facultaba la creación de un «nuevo» régimen integral y sistemático para toda la materia aduanera.

Esta distinción resulta fundamental porque evidencia que no toda facultad para regular materias sancionatorias configura violación constitucional, sino únicamente aquellas que implican la creación de códigos integrales. La modificación puntual de aspectos específicos de un régimen preexistente mantiene naturaleza reglamentaria, mientras que la creación de un sistema normativo completo y autosuficiente adquiere carácter codificador.

La decisión se inscribe en la línea jurisprudencial iniciada con las sentencias C-252 de 1994 y C-725 de 2000, que han mantenido consistentemente la prohibición de expedir códigos mediante facultades extraordinarias, aun cuando no lleven formalmente esa denominación. Esta jurisprudencia reafirma que el concepto de código responde a criterios materiales antes que formales, privilegiando la sustancia sobre la denominación.

Conclusiones y recomendaciones

Esta sentencia constituye una reafirmación categórica de que las formas jurídicas no pueden utilizarse para eludir mandatos constitucionales claros. La Corte envió un mensaje contundente: cuando la Constitución prohíbe algo, no importa cómo se disfrace normativamente la actuación, la sustancia siempre prevalecerá sobre la apariencia. En el caso concreto, resulta particularmente revelador que el Congreso haya optado por el camino constitucionalmente vedado precisamente después de que la Corte le ordenara específicamente actuar de manera directa. Esta decisión judicial trasciende el ámbito aduanero para convertirse en un precedente sólido sobre los límites que ninguna autoridad puede traspasar, independientemente de las presiones políticas o consideraciones de conveniencia administrativa.

Para quienes trabajan en comercio exterior y derecho aduanero, este fallo ofrece una paradoja interesante, pues genera certeza jurídica a largo plazo pero incertidumbre a mediano plazo. Es tranquilizador saber que el régimen actual permanecerá vigente hasta 2026, lo que permite planificar y operar con normalidad. Sin embargo, la inevitable transición hacia una nueva ley plantea interrogantes sobre qué cambios sustanciales pueden venir.

La experiencia sugiere que cuando el Congreso debe regular materias técnicas bajo presión judicial, el resultado puede ser impredecible. Los operadores más prudentes harán bien en mantenerse cerca de los debates legislativos venideros, no solo para anticipar cambios sino para contribuir con su experiencia práctica a una regulación más funcional y realista.

El verdadero test de esta decisión no estará en su corrección jurídica formal, que parece indiscutible, sino en si el Congreso logra expedir una regulación que mantenga la calidad técnica del régimen mientras incorpora los beneficios del debate democrático. En ese balance se jugará el éxito práctico de este pronunciamiento constitucional.