Dos años del Decreto 659 de 2024 y el mandato incumplido de la Ley Marco
El 22 de mayo de 2024, el Gobierno Nacional expidió el Decreto 659 de 2024, una de las reformas estructurales más ambiciosas de la normativa aduanera de los últimos años. Dos años después, el 22 de mayo de 2026, se cumplió el plazo máximo que la Ley Marco de Aduanas otorga para la implementación de los sistemas informáticos electrónicos de los que dependen las modificaciones más relevantes de esa reforma.
El análisis de la situación que se configura es el objeto de este escrito, en aras de brindar seguridad jurídica a los usuarios de comercio exterior. Ley 1609 de 2013
1. El plazo improrrogable de la Ley 1609 de 2013
El numeral 3 del artículo 5o de la Ley 1609 de 2013 establece de forma clara el plazo máximo aplicable a las disposiciones aduaneras que requieran sistematización informática para su ejecución. La norma dispone que la autoridad «deberá implementar un modelo de sistematización informático para el cumplimiento de las obligaciones aduaneras caso en el cual deberá hacerlo en un plazo no mayor a veinticuatro (24) meses con la realización de pruebas piloto de funcionamiento en intervalos de seis (6) meses».
La misma regla se reitera en el parágrafo del artículo 6o de la Ley 1609, lo que refleja la voluntad expresa del legislador de fijar un término único, perentorio y verificable. No se trata de un plazo indicativo ni de una recomendación de gestión. Es una regla de orden público asociada al ejercicio de la potestad reglamentaria en materia aduanera, que enmarca la facultad del Ejecutivo dentro del principio de seguridad jurídica que la propia Ley Marco consagra como criterio rector.
Conviene subrayar dos elementos. Primero, la Ley 1609 no contempla un mecanismo de prórroga ni de suspensión del plazo. Segundo, exige pruebas piloto semestrales como hito intermedio de verificación, lo que supone que el proceso de implementación debe ser visible y trazable a lo largo de los 24 meses, no concentrado al final.
2. La condición incumplida del artículo 67 del Decreto 659
El artículo 67 del Decreto 659 de 2024 reconoció expresamente la dependencia de los nuevos servicios informáticos al disponer que un grupo significativo de sus artículos, en particular los relativos a la declaración anticipada y la declaración de ingreso, «de conformidad con el numeral 3 del artículo 5o de la Ley 1609 de 2013, entrarán en vigor a partir del día siguiente en el que la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) certifique la entrada en funcionamiento de los Servicios Informáticos Electrónicos correspondientes, mediante una resolución que se publicará en el Diario Oficial».
Los artículos sometidos a esta condición son los 4o, 10, 18 al 30, 37, 38, 45, 49 al 51, 53 y 54. Es decir, prácticamente toda la arquitectura operativa de la declaración anticipada, los comportamientos esperados, la declaración de ingreso y las modificaciones más sustanciales al control aduanero quedaron condicionadas a una certificación que la DIAN debía expedir dentro del plazo máximo de la Ley Marco.
El reconocimiento del propio rezago vino de la autoridad aduanera. En la edición 80 de la Revista Exponotas de Analdex, publicada en junio de 2025, el entonces director encargado de la DIAN, Dr. Luis Eduardo Llinás, reconoció que «en lo que respecta a la modernización de la Dian frente al proceso aduanero, es importante mencionar que, en este momento y en lo que corresponde a fase 1, ya tenemos los formatos 500 y 515, que corresponden a la declaración anticipada de importación y de ingreso, desarrolladas en los servicios informáticos electrónicos de la plataforma MUISCA en una versión básica, en presentación web y carga masiva».
Y añadió que, «frente a la fase 2, que es la que se desarrolla con los recursos del BID, tendremos para el Nuevo Sistema de Gestión Aduanera – NSGA los módulos de carga, tránsito aduanero, tráfico postal, viajeros y turistas, cupos, medidas en frontera, exportaciones, declaración de ingreso, declaración de importación, garantías, valoración, clasificación arancelaria y origen».
De acuerdo con lo anterior, a menos de un año del vencimiento del plazo señalado en la Ley 1609, la propia autoridad aduanera reconoció que los módulos sustantivos de la declaración anticipada y de ingreso aún dependían de una fase 2 financiada con recursos del BID, sin cronograma cierto de implementación. Cumplidos los 24 meses, esa certificación no se produjo, no se publicó la resolución a la que se refiere el artículo 67, y tampoco existe acto administrativo que haya prorrogado el plazo, porque, como se anotó, la Ley 1609 no autoriza tal prórroga.
3. La consecuencia jurídica desde la jerarquía normativa
La pregunta jurídica que surge sería ¿Qué ocurre con los artículos del Decreto 659 condicionados a una certificación que no se expidió dentro del plazo legal? La respuesta debe construirse desde el principio de jerarquía normativa.
El concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 12 de agosto de 2025 (Radicación 11001-03-06-000-2025-00098-00, Consejera ponente Ana María Charry Gaitán) constituye una referencia ineludible. Aunque el caso analizado versó sobre la aplicación temporal de una exención tributaria, las reglas que fija sobre supremacía constitucional, jerarquía normativa y los límites de la potestad reglamentaria son enteramente aplicables al asunto que nos ocupa.
La Sala recordó que «el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial». En consecuencia, «a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador». Y, de manera especialmente pertinente para nuestro análisis, advirtió que cuando una postura administrativa contradice la literalidad de la ley superior, el operador jurídico tiene como alternativa aplicar directamente la ley acogiendo el criterio de ley superior, o aplicar la excepción de inconstitucionalidad.
Aplicado al caso, el razonamiento es el siguiente. La Ley 1609 de 2013 fijó un plazo máximo de 24 meses sin posibilidad de prórroga. El Decreto 659 de 2024 reconoció ese plazo y se sujetó a él. Vencido el término sin que se cumpliera la condición de certificación, la única lectura compatible con el principio de legalidad es que los artículos pendientes de implementación no pueden seguir suspendidos indefinidamente al arbitrio administrativo, porque ello supondría que la práctica de la autoridad prevalece sobre el mandato legal expreso. Y eso es precisamente lo que la jurisprudencia constitucional y contencioso administrativa proscribe.
4. El precedente del Decreto 390 de 2016
Esta no es la primera vez que el régimen aduanero colombiano enfrenta el mismo patrón. El Decreto 390 de 2016 estableció en su artículo 674 una aplicación escalonada que sujetaba la entrada en vigor de buena parte de su articulado a la puesta en funcionamiento integral del nuevo modelo de sistematización informática. Ante la imposibilidad de cumplir ese término en su momento, el artículo 184 del Decreto 349 de 2018 modificó la cláusula, abriendo la puerta a una vigencia indefinida atada al funcionamiento del sistema. El desenlace fue conocido. El modelo de sistematización no se implementó y el Decreto 390 terminó derogado por el Decreto 1165 de 2019 sin que sus disposiciones más transformadoras alcanzaran a producir efectos.
La analogía con el momento actual es directa. A inicios de 2026 se anunció una modificación al Decreto 1165 y al Decreto 659, que no se materializó. Hoy, vencido el plazo de la Ley 1609, una modificación de esa naturaleza resultaría inoportuna, porque no podría revivir términos ya cumplidos sin contrariar el principio de legalidad. La salida del Decreto 349 de 2018, prorrogar la vigencia mediante un acto reglamentario posterior, ya no es jurídicamente viable en este ciclo.
5. Los costos ya pagados por el sector productivo
La preocupación no es meramente jurídica. La aplicación parcial del Decreto 659, sin el soporte informático que la propia norma exigía, ha tenido consecuencias materiales para los usuarios de comercio exterior que merecen visibilidad.
Los cambios imprevistos en la regulación de las operaciones entre el territorio aduanero nacional y las zonas francas, no socializados adecuadamente en la versión final del decreto, generaron una caída significativa en las operaciones de perfeccionamiento pasivo y afectaron encadenamientos productivos consolidados. Dos proyectos de modificación normativa orientados a corregir esta situación llevan más de un año radicados sin avanzar.
A esto se suman las inversiones internas que numerosas empresas realizaron en desarrollos informáticos propios, anticipando la entrada en vigor de la declaración anticipada, y que hoy no encuentran contraparte en los sistemas de la autoridad aduanera. La Procuraduría General de la Nación advirtió oportunamente los riesgos operativos, de congestión y de disponibilidad del área de depósitos para el almacenamiento de mercancias asociadas a esta implementación parcial.
Anotación especial merece, el episodio del Invima. En junio de 2024 esa autoridad expidió el Comunicado Externo 7000-0493-2024 aplicando los cambios del Decreto 659 antes de su entrada en vigor efectiva, y posteriormente tuvo que dejarlo sin efectos mediante el Comunicado Externo 7000-0511-2024. Cuando una norma se publica con condiciones inciertas para su entrada en vigor, incluso otras autoridades administrativas que participan en los procesos de comercio exterior pueden caer en confusión interpretativa. Si eso ocurre dentro del propio Estado, el impacto sobre los usuarios aduaneros es exponencialmente mayor.
6. Una lección sobre la vigencia escalonada
La situación que se configura tras el vencimiento del plazo de la Ley 1609 confirma una conclusión de fondo. Por segunda vez en una década, la vigencia escalonada condicionada a infraestructura tecnológica futura ha producido el mismo desenlace, incertidumbre prolongada, costos ocultos para el sector productivo y erosión de la confianza institucional. No es el instrumento idóneo para implementar reformas aduaneras estructurales.
Los usuarios de comercio exterior necesitan reglas que la propia administración pueda honrar dentro de los plazos que la ley impone. La modernización aduanera real, con cronogramas verificables, hitos vinculantes y rendición de cuentas, debe ser la prioridad del próximo ciclo regulatorio. Construyamos juntos un comercio exterior que no dependa de plazos que no se cumplen ni de sistemas que no llegan, porque el comercio exterior no solo mueve mercancías, mueve países.
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