Verificación del consignatario y capacidad económica, una medida cautelar más precisa con la Ley 2586
El 19 de junio de 2026 entró en vigencia la Ley 2586 de 2026. Entre las figuras que reescribió hay una que muchos usuarios conocieron de improviso en los meses previos, cuando su carga quedó retenida en el puerto mientras la DIAN comprobaba si la empresa importadora existía de verdad y si tenía con qué pagar lo que estaba trayendo. Es la retención temporal para verificación del consignatario, destinatario o importador, hoy regulada en el numeral 8 del artículo 7 de la nueva ley.
La figura nació con el Decreto Ley 920 de 2023. Su propósito era directo, cerrarle el paso a las llamadas empresas de papel, sociedades constituidas sin operación real ni respaldo económico, creadas para nacionalizar mercancía de contrabando o mover recursos de origen ilícito bajo la apariencia de una importación legítima. El diseño respondía a un problema real, pero llegó con un alcance que pedía ajustes, y el nuevo régimen sancionatorio se ocupó de hacerlos. – Verificación y capacidad economica.
Del RUT desactualizado a la posibilidad de corregir
El numeral 10 del artículo 7 del Decreto Ley 920 de 2023 recogía dos supuestos que aquí interesan. El primero, el numeral 10.1, permitía retener la mercancía cuando no se ubicaba al importador en la dirección registrada en el RUT, o cuando esa dirección existía pero no correspondía con la del obligado aduanero. Frente a ese hallazgo el usuario podía pedir una segunda visita, y esa segunda visita tenía en principio un propósito claro, darle la ocasión de corregir el primer resultado y demostrar que sí se le podía ubicar.
El problema estuvo en la redacción de la norma, y ahí se ve por qué la técnica jurídica no es un asunto de forma. La ley solo permita levantar la medida «si en esa visita se determina que la causal del numeral 10.1 no se configuró». Pero un RUT desactualizado siempre configuraba la causal, la dirección no correspondía y con eso bastaba, de modo que la segunda visita terminaba sirviendo para lo contrario de lo que se pensó, confirmar el incumplimiento en lugar de repararlo. El importador real que solo tenía el RUT sin actualizar quedaba en el mismo lugar que la empresa de papel.
La propia DIAN intentó matizar ese rigor por vía de doctrina. En el Concepto 4053 (int. 1095) de junio de 2024, sustituido pocos meses después por el Concepto 20962 (int. 1037) de noviembre de 2024, precisó que la medida cautelar es un paso previo indispensable de la aprehensión, la causal no se configura sola, y encuadró la verificación del domicilio dentro del principio de la apariencia de buen derecho, el fumus boni iuris. Ese principio busca que no se decrete una cautela contra quien sostiene una posición manifiestamente justa, porque «la necesidad del proceso para obtener la razón no debe convertirse en un daño para quien tiene la razón».
Llevado a la verificación del RUT, la DIAN lo tradujo en una carga para ella misma, agotar todas las acciones para localizar al importador antes de retener. Como el deber de mantener actualizada la información del RUT seguía en cabeza del usuario, y su inobservancia tiene sanción propia en el numeral 3 del artículo 658-3 del Estatuto Tributario, hecha esa búsqueda diligente el RUT desactualizado seguía bastando. La doctrina alcanzó a exigirle método a la autoridad, sin abrirle una salida al importador honesto.
Era un defecto que la doctrina no podía reparar, porque estaba en el texto mismo de la norma, y por eso solo la ley podía corregirlo. La Ley 2586 lo hizo. Su artículo 7, numeral 8.1, mantiene la retención cuando la dirección principal informada no existe (numeral 8.1.1) o cuando existe pero no corresponde con la del usuario aduanero (numeral 8.1.2), y abre la salida que antes no estaba escrita. Si la dirección no coincide porque el RUT estaba desactualizado, la medida se levanta siempre que el usuario actualice el RUT antes de la segunda visita y demuestre que ya venía operando en esa sede, desarrollando su objeto social, con anterioridad a la operación verificada.
La norma añade que se levantará igualmente la medida de suspensión del RUT y que el área aprehensora ordenará la devolución inmediata de la mercancía, tanto la retenida temporalmente como la que ya hubiera sido aprehendida. La desactualización puede acarrear la sanción del numeral 3 del artículo 658-3 del Estatuto Tributario, pero la mercancía se libera. El control se mantiene y la consecuencia deja de ser desproporcionada.
El cambio se ve mejor en paralelo:
La capacidad económica y la definición que faltaba
El segundo supuesto, el numeral 10.2 del Decreto Ley 920 de 2023, era más complejo. Autorizaba la retención cuando no se podía determinar la solvencia económica del importador para desarrollar la operación, o el origen de los fondos con los que la financiaba. El problema fue que el decreto nunca definió qué era esa solvencia económica. Se limitó a enunciar, de forma abierta, algunos documentos que la autoridad podría consultar, el capital social, los estados financieros del último año, cartas de crédito, extractos bancarios, entre otros.
Esa omisión generó dudas de toda clase. ¿Con qué parámetro se mide la solvencia? ¿Basta un indicador de liquidez, una relación entre deuda y patrimonio? Ante la petición expresa de que la entidad fijara indicadores financieros concretos, razón corriente, relación deuda sobre EBITDA, la Subdirección de Normativa y Doctrina respondió en el Concepto 000785 (int. 0106) de enero de 2026, que aclaró el Concepto 014490 (int. 1685) de octubre de 2025, que ni el Decreto 1165 de 2019, ni el Decreto Ley 920 de 2023, ni la Resolución 46 de 2019 establecían parámetros obligatorios para medir la solvencia, y que esta no estaba facultada para crearlos por doctrina sin vulnerar los principios de legalidad y tipicidad.
Ese mismo Concepto 000785 desenredó dos nociones que se venían confundiendo. Una es la capacidad financiera que la agencia de aduanas debe verificar de su cliente antes de prestarle el servicio, deber de conocimiento del cliente del artículo 50 del Decreto 1165 de 2019. La otra es la solvencia económica del importador que controla directamente la autoridad. Se construyen sobre la misma información contable, pero cumplen finalidades distintas, y la DIAN precisó que verificar bien la primera funciona como indicio cualificado de la segunda, sin que sean lo mismo. Toda esa doctrina, sin embargo, interpretaba el Decreto Ley 920 de 2023, hoy derogado en su totalidad por el artículo 114 de la Ley 2586, y perdió buena parte de su razón de ser cuando la ley cambió de fondo el articulado.
La Ley 2586 resolvió la discusión con una definición legal. Su artículo 7, numeral 8.2, establece que la capacidad económica y financiera es «la existencia de condiciones que demuestren ante la autoridad aduanera que los recursos soportan el cien por ciento (100%) de la operación de comercio exterior, que son reales y están legalmente sustentados». Tres exigencias en una sola frase. Los recursos tienen que alcanzar para el total de la operación, tienen que ser reales, y su origen tiene que ser lícito y demostrable.
El giro se aprecia mejor comparando los dos regímenes lado a lado.
La ley también ordenó la prueba, que antes quedaba al criterio del funcionario, y lo hizo distinguiendo según quién es el obligado. No se le pide lo mismo a una sociedad con años de operación que a una empresa recién constituida o a una persona natural que importa de manera ocasional.
Dos novedades sobresalen frente al régimen anterior. La exigencia pasó de un año de estados financieros a dos, y el certificado de origen legal de los fondos apareció como documento propio, algo que el Decreto Ley 920 de 2023 no pedía. La ley agregó, además, una cláusula de sensatez, en todo caso el análisis debe considerar las particularidades de la negociación contractual, de la operación y de la actividad económica del obligado. No se puede medir con la misma vara a una empresa de ciclos estacionales, a una que se financia dentro de su grupo empresarial y a un importador ocasional.
El memorando que quedó anclado a una norma derogada
Para orientar a sus funcionarios, la DIAN expidió el Memorando 88 del 21 de abril de 2026, que sustituyó al Memorando 217 de 2025. Aunque se apoya todavía en los numerales del Decreto Ley 920 de 2023, sus criterios siguen apareciendo en las actas de hechos con las que la autoridad sustenta la medida, así que vale la pena conocerlos.
El memorando enumera los documentos que el funcionario puede solicitar en la visita. Estados financieros y balances de prueba, extractos bancarios y mensajes SWIFT de los giros al exterior, declaraciones de cambio, cartas de crédito y pagarés con fecha cierta, contratos con los proveedores del exterior, informe de endeudamiento externo ante el Banco de la República cuando hay financiación, actas de asamblea que respalden aportes de socios o capitalizaciones, y la información del contador o revisor fiscal que certifica las cuentas. La lógica es reconstruir, glosa contable por glosa contable, de dónde salió el dinero y hasta dónde llega su rastro.
Incorpora además un ejercicio financiero para medir el respaldo del importador. Toma el costo total de la operación, el valor de la mercancía con sus fletes, seguros, tributos y gastos de nacionalización, y lo compara con los recursos que el usuario puede acreditar, la liquidez disponible, el capital de trabajo neto, el patrimonio de respaldo y la financiación probada. De esa comparación resulta un índice que la autoridad lee en rangos, desde una capacidad plena que respalda la operación hasta una capacidad no demostrada que, de no desvirtuarse, deriva en la medida cautelar. La ley ya lo había dicho en una cifra, los recursos deben cubrir el cien por ciento de la operación, y el memorando lo vuelve un cálculo.
Aquí aparece una discordancia que los usuarios deben tener presente. El Memorando 88 fija la vigencia de la verificación en seis meses, no en el año fiscal completo. Como conserva la redacción anterior a la ley y no se ha actualizado, un usuario podría ver cuestionada una verificación favorable antes de que se cumpla el año que la ley le reconoce. Ante esa diferencia prevalece la ley, norma de mayor jerarquía y además posterior. La propia DIAN ha anunciado que actualizará el memorando, que hoy sigue apoyándose en una norma derogada e incluso en doctrina que desde entonces evolucionó. Es un desajuste que tendrá que corregir, y que desde Analdex seguiremos observando.
Una determinación con fecha de vencimiento
Un punto nuevo, y de consecuencias prácticas, es la vigencia de la verificación. Bajo el Decreto Ley 920 de 2023 nada impedía que la autoridad volviera a pedir toda la documentación en cada operación, aunque una verificación anterior del mismo año ya hubiera salido favorable. La Ley 2586 le puso un término, la verificación de la capacidad económica y financiera tiene vigencia durante el año fiscal en el que se realizó.
Del lado favorable, el usuario queda cubierto por el resto del año fiscal. La autoridad no puede volver a exigirle toda la documentación en cada embarque, y si tiene indicios de que el resultado podría ser distinto, la ley le impone adelantar otra vez el procedimiento del numeral para desvirtuar el análisis previo respecto de las nuevas operaciones. Para una empresa que importa con frecuencia esto es oxígeno, una verificación bien resuelta al principio del año ordena todo lo que venga después.
Del lado desfavorable, la misma vigencia se convierte en una sombra que acompaña cada operación. El artículo 26, numeral 6, tipifica como causal de aprehensión la no acreditación de la capacidad económica y financiera o del origen legal de los fondos «soportado en estudios y evidencias previas», y solo exige agotar antes la medida cautelar de los numerales 8.1 y 8.2 cuando la autoridad no cuenta con esos estudios. Es una expresión nueva, que el artículo 69 del Decreto Ley 920 de 2023 no traía, y de ella se sigue que un resultado desfavorable no se agota en la operación que lo originó.
Ese es el punto donde el nuevo régimen todavía pide una lectura cuidadosa. La capacidad para soportar una operación se mide frente a esa operación, con su monto, su financiación y su oportunidad, de modo que trasladar sin más una conclusión anterior a un embarque distinto tensiona el derecho del usuario a que cada actuación se funde en los hechos probados de esa actuación. Los principios de proporcionalidad, lesividad y debida diligencia que el artículo 2 incorpora al régimen completo, y el deber expreso de valorar las pruebas que el usuario aporte, obligan a leer la causal de manera restrictiva y no como una autorización para prescindir de toda verificación ulterior. Es una discusión abierta, y desde Analdex la seguiremos de cerca.
La ley no prevé para este supuesto una segunda visita como la del RUT, prevé algo de alcance más amplio, el derecho a aportar en cualquier momento la información que considere pertinente y útil para acreditar su capacidad y el origen lícito de los fondos, con el deber correlativo de la autoridad de valorar esas pruebas. Quien quedó con un resultado desfavorable puede buscar por esa vía su reconsideración, aportando la prueba que le faltó. La diferencia casi nunca está en la norma, está en la preparación.
La primera verificación suele sorprender a la empresa con la información incompleta, la segunda oportunidad es la de llegar con el expediente armado, los estados financieros al día, el certificado de origen de fondos firmado y la trazabilidad de cada peso lista para mostrarse. Premia a la empresa que planea, la que trata su información financiera como parte de la operación aduanera y no como un trámite que se resuelve a las carreras cuando la carga ya está retenida.
Cómo llegar preparado a la verificación
La preparación empieza mucho antes de que llegue la mercancía. El término de la medida es corto, cinco días hábiles prorrogables por una sola vez y por un término igual, y no alcanza para reunir desde cero lo que debió existir siempre.
- Tener organizados y al día los estados financieros y los soportes contables que la ley exige.
- Atender la visita de la autoridad acompañado del contador o el revisor fiscal, que son quienes pueden explicar las cifras y respaldar su consistencia en el momento.
- Conocer a fondo la propia estructura, quiénes son los socios, cuánto capital aportaron y de dónde proviene.
- Tener claro el origen de los fondos de cada operación. Si se financió con un crédito o con un préstamo de un tercero, acreditar también de dónde salió ese dinero.
- Cuidar que la información entregada sea consecuente con la realidad de la empresa y con lo que ya reposa en las bases de la DIAN, porque la entidad cruza estos datos con la información exógena, la tributaria y la cambiaria, y cualquier inconsistencia enciende una alerta.
Hay que entender, en todo caso, de qué se trata este control. Rastrea el origen de los recursos hasta la última milla para cerrarle el paso al lavado de activos. No es una formalidad, es el corazón de la verificación.
Un mejor instrumento
La medida cautelar de verificación del consignatario no se debilitó con la Ley 2586, se enfocó para cumplir su objetivo inicial, atacar las empresas de papel. Dejó de ser una constatación mecánica que caía por igual sobre la empresa fraudulenta y sobre la que solo tenía el RUT sin actualizar, y pasó a ser un procedimiento reglado, con una definición legal, una prueba tasada y una consecuencia proporcionada.
Los principios de proporcionalidad, lesividad y debida diligencia que el artículo 2 de la ley incorpora al régimen completo obligan a leerla así, y no como una facultad de constatación automática. Ese es, además, un mejor instrumento contra el contrabando y el lavado de activos, porque un control que distingue el error de la maniobra concentra su fuerza donde de verdad está el riesgo.
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