Los puntos críticos del nuevo proyecto de ley.
El pasado 30 de octubre, el Gobierno Nacional radicó ante el Congreso de la República el Proyecto de Ley 312 de 2025 Senado (PL 312). Con esta radicación, se busca adoptar el nuevo régimen sancionatorio aduanero, de decomiso y el procedimiento aplicable, dando así cumplimiento a la Sentencia C-072 de 2025 de la Corte Constitucional, que declaró la inconstitucionalidad del régimen actual y fijó como plazo máximo el 20 de junio de 2026 para expedir una nueva normativa.
Este hito legislativo no inicia en un vacío. La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) había publicado previamente un borrador de proyecto que fue objeto de un intenso escrutinio por parte del sector privado y la academia, generando cerca de 700 comentarios. Dicho volumen de observaciones demostró la alta preocupación que el texto suscitaba entre los usuarios de comercio exterior.
Pese a ese proceso de socialización inicial, el texto definitivo radicado en el Congreso no fue concertado o socializado en su versión final con el sector privado. Por lo tanto, será en las instancias del legislativo donde se deberán surtir los debates públicos y la construcción democrática de una normativa que definirá el equilibrio entre la facilitación del comercio y la lucha contra el fraude en los próximos años.
Un primer análisis del articulado revela la persistencia de varios puntos críticos. A continuación, analizamos los tres más estructurales.
1. Buena fe vs. responsabilidad objetiva
El primer gran cambio que se observa en el proyecto de ley radicado es un ajuste en sus principios rectores. Aparentemente, se eliminó el controversial «principio de máxima diligencia» que contenían los borradores previos, para dar paso a la inclusión de un Principio de Buena Fe.
Este nuevo principio establece que en las actuaciones sancionatorias «las autoridades y los particulares presumirán el comportamiento leal y fiel de unos y otros». Sin embargo, a pesar de la buena intención de esta adición, su aplicación práctica parece ser inocua.
La esencia de la «máxima diligencia» que se buscaba eliminar sigue impregnada en el núcleo del proyecto, y de forma más explícita que antes. El Artículo 15 de la iniciativa es textual al proponer:
«(…) Las conductas sancionables que a continuación se relacionan se aplicarán al usuario aduanero que incumpla las obligaciones previstas (…), prescindiendo del análisis de culpabilidad y sin perjuicio de los eventos eximentes de responsabilidad previstos en esta ley».
La justificación oficial para esta eliminación explícita de la culpa, según la exposición de motivos del proyecto, es que la aduana es una «actividad reglada» y que los usuarios, por ser «profesionales», ya «conocen las reglas a las que se sujetan».
Este enfoque, que reduce al operador a un ejecutor infalible, es jurídicamente insostenible por dos razones constitucionales:
- Desconoce la Sentencia C-616 de 2002: Esta sentencia estableció la regla general para el derecho sancionatorio estatal: «está proscrita toda forma de responsabilidad objetiva en materia sancionadora». Si bien la Corte admitió una excepción, fue clara en que esta solo aplicaba para sanciones de «menor entidad», como las de tránsito. Las sanciones aduaneras, que ascienden a cientos e incluso miles de millones de pesos, no pueden, bajo ningún estándar, considerarse de «menor entidad».
- Desconoce la Sentencia C-072 de 2025: Irónicamente, el argumento de la «actividad reglada» fue superado por la misma sentencia que obliga a expedir esta ley. Al declarar inexequible el Decreto Ley 920 de 2023, la Corte redefinió la naturaleza de esta normativa, elevándola a la categoría de «código». Por mandato constitucional (Art. 29 C.P.), un «código» no puede prescindir del principio de culpabilidad. Por lo tanto, el Artículo 15 del proyecto estaría desconociendo la naturaleza jurídica que la propia Corte le ordenó legislar.
Para agravar esta preocupación, el texto radicado eliminó una garantía que sí estaba presente en la versión socializada en junio de este año, la cual incluía una causal de reducción de la sanción «por la acreditación plena del cumplimiento del deber de diligencia y cuidado». Su eliminación en el proyecto final es una señal inequívoca de que se busca endurecer el modelo de responsabilidad objetiva.
2. La sanción al error
Aunado al problemático principio de responsabilidad objetiva, el proyecto de ley profundiza el castigo al error formal. Se materializa una discusión histórica: castigar los errores en las descripciones (como un serial o una característica incompleta), incluso cuando estos no afectan la naturaleza de la mercancía, ni los tributos pagados.
Esta nueva visión se implementa en dos pasos: primero, eliminando una garantía procesal que permitía la corrección; y segundo, reemplazándola con una sanción automática y de alto costo.
Lo que se elimina:
El proyecto suprime el «Procedimiento en Control Posterior de Mercancía con Descripción Errada o Incompleta» (contenido en el Artículo 10 del régimen anterior). Este procedimiento funcionaba como una garantía: si la autoridad advertía como única inconsistencia la descripción errada, se levantaba un acta y se exhortaba al usuario a subsanar el error.
Este nuevo enfoque, además, desconoce por completo el «análisis integral» que permitía dicho artículo, un mecanismo clave para verificar la realidad de la operación a través de los documentos soporte y la declaración, reconociendo la posibilidad del error y abriendo una puerta para subsanarlo.
Lo que se crea:
Ese procedimiento de corrección desaparece y es reemplazado por una sanción directa. El nuevo numeral 2.2.17 del artículo 15 establece:
«2.2.17. Presentar declaraciones de importación o facturas de nacionalización con errores parciales en el serial o descripciones erradas o incompletas que no conlleven a que se trate de mercancía diferente. La sanción aplicable será de multa equivalente al treinta por ciento (30%) del valor en aduanas de las mercancías por declaración o factura de nacionalización. Esta sanción es aplicable a la agencia de aduanas y al importador.»
Esta nueva infracción es la materialización de la filosofía del castigo sobre la facilitación. Es una multa altísima por un error formal que no genera ningún perjuicio al Estado. Peor aún, el proyecto establece una «gradualidad» que funciona como un mecanismo de presión sin debido proceso: si el usuario no paga esta sanción del 30% y corrige la declaración dentro de los cinco días siguientes a la intervención, la multa se incrementa automáticamente a 600 UVT, so pena de activar la causal de aprehensión.
3. Sanción por «inducir al error» a las agencias de aduanas
El tercer punto crítico es un retroceso en la conceptualización de la responsabilidad de los intermediarios. La versión del proyecto socializada el 13 de junio había eliminado acertadamente la infracción que sancionaba a las agencias de aduanas por «hacer incurrir en error» a sus mandantes.
Inexplicablemente, el texto radicado ante el Congreso la reintroduce. El numeral 2.2.7 establece:
«2.2.7. Incumplir las obligaciones legales por acción o por omisión que induzcan a error, permitan u orienten indebidamente a su mandante o usuario de comercio exterior (…) a cometer una infracción, o que dé lugar al decomiso de mercancías o una liquidación oficial de mayores tributos aduaneros. (…) la sanción aplicable será de multa equivalente al veinte por ciento (20%) de: 1. La sanción impuesta al importador; 2. El valor de la mercancía decomisada, o 3. El mayor valor a pagar (…)»
La reintroducción de esta norma es altamente preocupante. Va en contravía directa del propio principio de Buena Fe que el proyecto busca introducir y diluye el principio fundamental de la responsabilidad personal. Castiga a la agencia de aduanas por una acción (el error) de su mandante (el importador), basándose en la interpretación altamente subjetiva de «inducir a error».
Una oportunidad para enfocar el control
La expedición de este nuevo régimen sancionatorio, en cumplimiento de la Sentencia C-072 de 2025, representa una oportunidad invaluable para redefinir la relación entre la autoridad aduanera y los usuarios de comercio exterior. Es el momento de construir una normativa que realmente distinga el error involuntario del fraude deliberado.
Para que esto sea posible, es imperativo que el Congreso de la República estructure el proyecto sobre un pilar irrenunciable: el juicio de culpabilidad.
La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales debe concentrar sus esfuerzos y su robusta capacidad de fiscalización en combatir el fraude aduanero, el contrabando técnico y los delitos asociados que sí lesionan al Estado; y no, como lo propone este proyecto, en castigar con una severidad histórica a las empresas legales que cometen errores formales en sus operaciones.
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