El análisis integral ya no es solo de importación
El 19 de agosto de 2026 se cumplen dos meses de la sanción de la Ley 2586, el nuevo régimen sancionatorio, de decomiso y de procedimiento aduanero. Dos meses no son suficientes para medir una reforma de este tamaño, pero sí para notar una brecha que ya empieza a repetirse entre lo que la ley dice y lo que la práctica administrativa sigue haciendo.
La Ley 2586 se propuso, entre otras cosas, separar el error del fraude. Un usuario aduanero que se equivoca de buena fe no debería recibir el mismo trato que uno que falsifica documentos o simula una operación. Para lograr esa distinción, la ley se apoya en una herramienta que no es nueva, el análisis integral, pero que sí cambió de alcance de una forma que todavía no se ha asimilado en la aplicación diaria del control aduanero.
Un instrumento que ya venía cambiando
El análisis integral confronta la información electrónica de una operación, los documentos que la soportan y el material probatorio disponible, para establecer si una inconsistencia detectada durante el control aduanero está o no justificada. El artículo 3 del Decreto 1165 de 2019 lo definió en dos tiempos, el que corre en el control previo, cuando se confronta la información que obra en los servicios informáticos electrónicos con los documentos de viaje y los que soportan la operación comercial, y el que corre en el control simultáneo o posterior, cuando se compara la declaración aduanera contra sus documentos soporte para determinar si hay errores de cantidad o de descripción que conviertan la mercancía en una distinta a la declarada.
Hasta ahí, sin embargo, el análisis integral solo hablaba de importación. La propia Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) lo dejó dicho desde el Oficio 021444 de 2019: «el análisis integral definido en el artículo 3 del Decreto 1165 de 2019 aplica en el régimen de importación, durante los controles previo, simultáneo y posterior». Esa lectura restrictiva se mantiene hasta hoy, reiterada apenas este año en el Concepto DIAN 002800 int. 234 de 2026, que además confirma algo igual de importante, el análisis integral no es una valoración libre del funcionario, siempre debe confrontarse contra documentos reales de la operación, sin poder prescindir de ellos.
Esa limitación cobró un peso práctico especial en 2025. Algunas direcciones seccionales aumentaron las aprehensiones motivadas únicamente en la forma de presentación de la carga, en pallets o en bultos sueltos, un supuesto donde un análisis integral bien aplicado podía descartar el exceso comparando la mercancía contra la factura y el documento de transporte. La herramienta que debía evitar esa aprehensión no estaba a disposición fuera de importación, y donde sí lo estaba, no siempre se aplicó.
Lo que cambió con la Ley 2586
El numeral 8 del artículo 2 de la Ley 2586 elevó el análisis integral a principio de obligatorio cumplimiento para toda la Administración aduanera, bajo el nombre de prevalencia de lo sustancial.
El texto dice que la autoridad aduanera «deberá realizar un análisis integral», que consiste en «valorar el conjunto de la información, los documentos que soportaron la operación aduanera y de comercio exterior, y demás material probatorio», y que ese instrumento se aplica «en las acciones de control en los diferentes regímenes aduaneros, de comercio exterior».
La fórmula no distingue por régimen. Cubre importación, exportación, tránsito y las operaciones de zona franca por igual, algo que el artículo 3 del Decreto 1165 nunca dijo y que la doctrina de la propia DIAN, como se vio, había negado de forma expresa. El principio, además, tiene un anclaje concreto dentro del catálogo sancionatorio, el numeral 2 del artículo 26, que regula la causal de aprehensión por mercancía no amparada, ya distingue el error de descripción que no cambia la naturaleza de la mercancía y le da una salida propia, la corrección con la sanción del artículo 15.2.2.4 en vez del decomiso, siempre que se pague dentro del plazo. Ahí queda ilustrado, con una sanción concreta y no solo con una declaración de principios, lo que significa diferenciar el error del fraude.
El Decreto 1165 no se ha actualizado, y no hace falta que lo hagan primero
El argumento más común para resistirse a esta lectura es que el Decreto 1165 de 2019 sigue vigente en su redacción original y sigue hablando solo de importación. Es cierto, y probablemente seguirá siendo cierto por un tiempo, porque actualizar un decreto reglamentario toma meses. Pero ese argumento confunde dos preguntas distintas, si el decreto cambió de texto y si la ley ya produjo un efecto jurídico sobre ese texto.
La segunda pregunta se responde con el principio de jerarquía normativa, sin que haga falta esperar una reforma reglamentaria ni un concepto nuevo de la DIAN que lo confirme. La Ley 2586 es una ley de la República, expedida después del Decreto 1165 y de rango superior a un decreto reglamentario.
El concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 12 de agosto de 2025 (Radicación 11001-03-06-000-2025-00098-00, Consejera ponente Ana María Charry Gaitán), aunque resolvió un caso ajeno al régimen aduanero, fijó una regla que aplica sin necesidad de traducción: «el límite más importante para el ejercicio de la potestad reglamentaria es su subordinación a la ley, tanto desde el punto de vista jerárquico como sustancial», y por eso «a través de la potestad reglamentaria no es posible ampliar, restringir, modificar o contrariar la norma promulgada por el legislador».
Cuando la práctica administrativa contradice la letra de una ley superior, la Sala señaló dos caminos disponibles para el operador jurídico, aplicar directamente la ley bajo el criterio de norma superior, o acudir a la excepción de inconstitucionalidad.
Aplicado al análisis integral, el razonamiento es directo. El artículo 3 del Decreto 1165 no quedó derogado, sigue rigiendo el régimen de importación como siempre lo hizo. Lo que cambió es que, desde el 19 de junio de 2026, existe una norma de rango superior que ordena el mismo instrumento para tránsito, exportación y zona franca, y esa orden no depende de que el decreto se ponga al día ni de que la DIAN expida un concepto que lo autorice.
Lo que queda por hacer
El análisis integral no necesitaba una reglamentación nueva para operar en tránsito o en zona franca. Necesitaba que la ley lo dijera con esas palabras, y ya lo dijo. Falta que la práctica de control alcance a la norma, y en esa distancia, entre lo que la Ley 2586 ya ordena y lo que la autoridad aduanera todavía aplica solo en importación, se juega buena parte de la promesa central de la reforma, distinguir a tiempo el error de buena fe del fraude.
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