La seguridad jurídica que trae el nuevo régimen

Una sola medida cautelar ha generado al menos tres conceptos de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales en menos de tres años. El numeral 10.2 del artículo 7 del Decreto Ley 920 de 2023, que autoriza la retención temporal de mercancías cuando no se logra determinar la solvencia económica del importador, fue objeto del Concepto 4053 (int. 1095) de junio de 2024, sustituido pocos meses después por el Concepto 20962 (int. 1037) de noviembre de 2024, y luego del Concepto 000785 (int. 0106) de enero de 2026, que a su vez reconsideró el Concepto 014490 (int. 1685) de octubre de 2025.

Una norma que necesita ser explicada y reexplicada con esa frecuencia no es una norma clara. Es una norma que nació con una confusión implícita, y esa confusión, la ha pagado el usuario aduanero.

Desde ANALDEX hemos seguido de cerca la aplicación de esta medida desde su entrada en vigor, porque toca un punto sensible: la capacidad financiera de un importador incide directamente en la disponibilidad de su mercancía y, en el escenario más grave, en la legalidad misma de la operación. El nuevo régimen sancionatorio aduanero, aprobado por el Congreso de la República, modifica de raíz la figura. Conviene analizar qué se diseñó, qué falló y qué cambia, porque el avance en seguridad jurídica es real y merece ser explicado a los usuarios.

Una medida con un fin legítimo

El propósito de la medida nunca estuvo en discusión. La retención temporal para verificación del consignatario, destinatario o importador se concibió como una herramienta contra un riesgo concreto: las empresas de papel, el uso no autorizado de identidades y las operaciones de comercio exterior empleadas para introducir mercancía sin respaldo económico real o para canalizar fondos de origen ilícito. La verificación de que un importador puede efectivamente soportar la operación que declara es un control razonable y necesario, y así lo ha reconocido el sector privado en cada mesa técnica.

El problema, entonces, no está en el fin. Está en la técnica con la que el Decreto Ley 920 construyó la medida. Y son tres los puntos donde esa técnica falló.

El primer problema: un concepto sin contenido

El numeral 10.2 hablaba de «solvencia económica» sin definir en qué consistía. La norma se limitaba a enunciar lo que la autoridad podía consultar, esto es, capital social, estados financieros del último año, cartas de crédito, extractos bancarios, entre otros, pero no fijaba un solo parámetro objetivo que permitiera al funcionario, y al usuario, saber cuándo una empresa era solvente y cuándo no lo era. El resultado era un margen de apreciación amplísimo sobre una decisión que tenía consecuencias inmediatas y severas.

Esa indeterminación no es una lectura nuestra. Es la propia DIAN la que, en el Concepto 000785 de 2026, reconoce que no está facultada para crear, por vía de doctrina, indicadores o razones financieras que la ley no estableció. La entidad acierta en su prudencia: fijar indicadores vinculantes mediante un concepto desbordaría los principios de legalidad y tipicidad. Entonces, si la administración no puede definir el criterio porque la ley no se lo permite, y la ley tampoco lo definió, el operador quedaba sometido a una valoración que no podía anticipar. La seguridad jurídica empieza por la posibilidad de saber, de antemano, qué se espera de uno.

El segundo problema: el plazo que no se cumple

El numeral 10.2 fijaba un término máximo de cinco días hábiles para que la autoridad practicara la verificación y decidiera. En la práctica, ese plazo se desbordaba con frecuencia. El usuario aportaba la documentación que acreditaba su situación financiera, a menudo cientos o miles de folios entre estados financieros, extractos, cartas de crédito y soportes contractuales, y la definición se demoraba más allá del término legal, con la mercancía retenida y los perjuicios operativos acumulándose día a día.

El daño no era menor. Mientras la mercancía permanecía retenida, el importador asumía costos de almacenamiento, incumplía cadenas de entrega y comprometía relaciones comerciales, todo ello sin que mediara aún una decisión de fondo sobre la legalidad de su operación. Un plazo que existía en la norma, pero no se respetaba en la operación dejaba de ser una garantía y se convertía en una fuente de inseguridad.

El tercer problema: una verificación que se reutiliza

El tercer punto es, quizás, el más delicado desde la perspectiva del debido proceso. La estructura del Decreto Ley 920 permitía que una verificación desfavorable sobre la capacidad económica, practicada respecto de una operación concreta, se proyectara sobre operaciones posteriores del mismo usuario. En esos casos la autoridad aplicaba la aprehensión apoyándose en un análisis previo, sin adelantar una nueva verificación para la nueva operación.

El reparo era de fondo. La capacidad de un operador para soportar una operación específica es una cuestión que debe valorarse frente a esa operación, con sus particularidades de monto, financiación y oportunidad. Trasladar de manera automática la conclusión de un análisis anterior a operaciones distintas desconocía el derecho del usuario a que cada actuación se fundara en los hechos probados de esa actuación. Conviene precisar que el propio régimen, leído en armonía con los conceptos de la DIAN, exigía que la causal de aprehensión del numeral 8 del artículo 69 no operara de manera aislada, sino ligada a la verificación de las circunstancias del numeral 10. La práctica de reutilizar verificaciones tensionaba esa lectura y abría la puerta a aprehensiones que no pasaban el examen del debido proceso.

Lo que cambia con el nuevo régimen

El nuevo régimen sancionatorio aduanero reescribe la figura completa, ubicada ahora en el numeral 8.2 del artículo 7. El cambio empieza por el lenguaje y termina en la estructura procesal. No es un ajuste cosmético, es un cambio de filosofía sobre cómo el Estado verifica el respaldo económico de quien importa.

El primer cambio es conceptual. Desaparece la expresión «solvencia económica», con su carga de abstracción, y se consagra la «capacidad económica y financiera», con una definición precisa en el texto legal: la existencia de condiciones que demuestren ante la autoridad aduanera que los recursos soportan el cien por ciento de la operación de comercio exterior, que son reales y están legalmente sustentados. El matiz es decisivo. Al usuario ya no se le pide acreditar una solvencia general e indefinida, sino demostrar el respaldo real de la operación concreta que está realizando. El objeto de la prueba se vuelve verificable.

El segundo giro es probatorio. Donde el Decreto Ley 920 enunciaba lo que la autoridad podía consultar y dejaba que el área decidiera de plano, el nuevo texto estructura una ruta probatoria reglada y diferenciada según el tipo de obligado. Las personas jurídicas y las personas naturales comerciantes saben con exactitud qué deben aportar: los estados financieros separados y completos de los dos últimos años, certificados o dictaminados según el caso, y el certificado de origen legal de los fondos. Las personas naturales no comerciantes aportan evidencia documental suficiente y apropiada. El usuario deja de adivinar y pasa a tener reglas de juego claras.

Dentro de ese mismo giro probatorio aparece una solución a un problema real que arrastraba el régimen anterior. Las empresas constituidas dentro de la misma vigencia fiscal carecían de historial financiero previo y, por esa sola circunstancia, quedaban expuestas a la retención de su mercancía. El nuevo texto resuelve el punto al permitir que estas empresas, y las personas naturales comerciantes recién inscritas, acrediten su capacidad con el estado de situación financiera de apertura. Es una protección concreta al emprendimiento que formaliza su operación.

El tercer cambio impone deberes a la autoridad. El nuevo régimen obliga a que el análisis tenga en cuenta las particularidades de la negociación contractual, de la operación de comercio exterior y de la actividad económica del obligado aduanero. La verificación deja de ser una lectura fría de cifras y pasa a exigir la comprensión del modelo de negocio que se está examinando. A ello se suma una garantía sobre el plazo: el término de cinco días hábiles se mantiene, pero se admite su prórroga por una sola vez y por un término igual, lo que reconoce la complejidad de ciertos análisis sin dejar el plazo abierto de manera indefinida.

El cuarto giro, y el de mayor calado para la seguridad jurídica, es la vigencia de la verificación. El nuevo texto establece que la verificación favorable de la capacidad económica y financiera tendrá vigencia durante el año fiscal en que se realizó. La consecuencia práctica es directa: el usuario que demostró su capacidad queda amparado para sus demás operaciones del periodo, y la autoridad solo puede revaluar ese análisis cuando cuente con indicios de que el resultado podría ser distinto, adelantando para ello el procedimiento completo respecto de las nuevas operaciones. Esta regla ataca de frente la práctica de reutilizar una verificación desfavorable y, al mismo tiempo, impide la retención repetida de quien ya acreditó su respaldo. El régimen cierra así el flanco más expuesto del debido proceso.

Conviene subrayar que el nuevo texto preserva el derecho de contradicción en todo momento. La norma reafirma que el usuario aduanero podrá aportar la información que considere pertinente y útil, y que la autoridad aduanera deberá valorar dichas pruebas. La conclusión del análisis debe constar en el acta de hechos, con la valoración de las pruebas y la determinación expresa de si el usuario acredita o no su capacidad. Solo cuando no se acrediten estos aspectos procede la aprehensión; en caso contrario, la medida cautelar se levanta de manera inmediata.

El control no se debilita, se ordena

La transformación de la medida desmiente una objeción previsible: que dotar al usuario de reglas claras debilita la lucha contra el fraude. Ocurre lo contrario. Una verificación con criterio definido, con carga probatoria conocida, con plazo acotado y con vigencia delimitada es una verificación más sólida, más difícil de cuestionar y más útil para distinguir al operador legítimo del que no lo es. El control eficiente y la facilitación del comercio no son objetivos opuestos. En materia aduanera, se exigen mutuamente.

El régimen anterior, por su indeterminación, terminaba castigando con la misma severidad al importador legítimo que demoraba en reunir folios y a la empresa de papel que no podía sustentar nada, porque a ambos los sometía a la misma incertidumbre. El nuevo régimen separa los dos universos. Le da al operador diligente una ruta para demostrar lo que es, y le deja a la autoridad un instrumento más afilado para detectar a quien no puede hacerlo.

Desde Analdex reconocemos este avance como uno de los frutos concretos del proceso de concertación que condujo al nuevo régimen sancionatorio aduanero. La distinción entre el error y el fraude, que ha sido eje de nuestra posición técnica, encuentra en la nueva regulación de la capacidad económica una expresión clara: verificar el respaldo de una operación es legítimo; convertir esa verificación en una carga indefinida sobre el comercio formal no lo es. El comercio exterior no solo mueve mercancías, mueve países. Y se mueve mejor cuando las reglas que lo controlan son, ante todo, reglas que el usuario puede conocer y cumplir.